| 美國奧斯汀市住房保障工作模式及對長沙住房保障的啟示 |
美國奧斯汀市住房保障工作模式及對長沙住房保障的啟示 ◇ 文/長沙市房產(chǎn)研究中心 熊洋 隨著城市的發(fā)展，奧斯汀每年都需要數(shù)以千計的經(jīng)濟適用住房和廉價公寓提供給城市居民，為了滿足不斷增長的住房保障需求，奧斯汀政府做了非常多的探索和嘗試，通過與經(jīng)濟適用住房開發(fā)商、社會團體、政策倡導(dǎo)者、房地產(chǎn)專業(yè)人士、金融機構(gòu)及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家合作，大力發(fā)展住房保障事業(yè)，并且取得了巨大社會效益。奧斯汀住房保障的成功經(jīng)驗，對長沙住房保障工作具有較大啟示作用。 一、奧斯汀市概況 奧斯汀市是美國德克薩斯州的首府，也是德州大學(xué)的所在，以及眾多高科技企業(yè)所在的高科技城，又因瀕臨德州丘陵地形之起點，故有“硅丘”之稱，與美國西部硅谷相呼應(yīng)。奧斯汀位于德州中部，市區(qū)面積767.28平方公里，總都會區(qū)面積為1.1萬平方公里，市區(qū)人口約76萬，是德州第4大城市和全美第15大城市。奧斯汀由于有大量的人口，且人口結(jié)構(gòu)多樣化，足以繼續(xù)吸引新的居民來到這里。奧斯汀一直致力于成為美國最宜居的城市，包括在解決住房保障、社會治安、高質(zhì)量的文化娛樂生活、蓬勃發(fā)展小型企業(yè)等方面都具有顯著的特色。 奧斯汀市及周邊城市是全州收入增長最快的區(qū)域，在全美也名列前茅，多次被評為美國最宜居城市和最適合就業(yè)城市，因此吸引著高科技專業(yè)人才自世界各地流入奧斯汀，令奧斯汀充滿生機和挑戰(zhàn)。2005 年以來，奧斯汀的失業(yè)率一直低于德克薩斯州和美國的平均水平。雖然奧斯汀目前和其它地區(qū)一樣經(jīng)濟增長正在放緩，但在 2009 年的失業(yè)率比德克薩斯州低1%，比美國平均水平低了近2個百分點。 2007年有18%的奧斯汀人，也就是說約129000人生活在貧困線以下。貧困率最高的集中在18-24周歲人群，而這其中有超過三分之一的處于貧困線以下。 二、奧斯汀市住房保障基本情況 �。ㄒ唬⿰W斯汀住房保障對象界定 美國住房和城市發(fā)展部 (Housing and Urban Development，縮寫為HUD，下同)將經(jīng)核定的家庭收入中值(HUD-adjusted median family income，縮寫為HAMFI，下同)作為界定家庭收入等級的依據(jù)。所謂家庭收入中值，是指將各城市所有家庭的收入中位數(shù)，由HUD按照不同的家庭規(guī)模加以適當(dāng)調(diào)整的結(jié)果。家庭收入中值的不同百分比被作為HUD住房保障計劃的收入分界線：收入水平低于HAMFI80%的家庭被界定為“低收入”，收入低于HAMFI50%的家庭為“收入很低”，而收入低于HAMFI30%的則被界定為“超低收入”。奧斯汀市也是按照這一標(biāo)準(zhǔn)來進行劃分界定，目前奧斯汀的家庭收入中值為 73300 美元。 �。ǘ⿰W斯汀住房保障相關(guān)機構(gòu) 在奧斯汀住房保障工作中，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府以及各種非營利機構(gòu)都發(fā)揮著作用，然而奧斯汀地方政府責(zé)任最重，作為政府部門的奧斯汀住房和社區(qū)發(fā)展辦公室發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，通過與經(jīng)濟適用住房開發(fā)者、社會團體、政策倡導(dǎo)者、服務(wù)供應(yīng)商、房地產(chǎn)專業(yè)人士、金融機構(gòu)及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的合作，使奧斯汀在住房保障方面取得了巨大成就。 （三）奧斯汀居民住房可支付能力 在過去10年間，奧斯汀的住房成本上漲了85%。1998年在奧斯汀一個獨立家庭購買房屋的價格約為129900美元，到2008年增長了90%，達到240000美元。根據(jù)美國政府住房和城市發(fā)展中心提供的研究成果，在1970 年至 1990 年，奧斯汀是美國住房負擔(dān)最輕的地方之一，而今天很多住房所有者再也負擔(dān)不起高額的物業(yè)稅，多數(shù)業(yè)主出售房產(chǎn)或轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿挟a(chǎn)權(quán)。 從住房租賃方面來看，奧斯汀對經(jīng)濟適用住房租賃有很高的需求。這個城市的租賃市場定價，79%的單位租價在每月550 美元到1150美元之間。對經(jīng)濟適用住房的需求主要來自于那些家庭年收入為家庭中位數(shù)收入0-30%的家庭，可是只有六分之一的收入少于20000美元的租戶可以在奧斯汀找到經(jīng)濟適用住房，而要承受得起175美元至425美元每月的房屋租金總消費要10000至20000美元。 從住房購買方面來看，在2008年，收入少于50000美元的承租人想要在奧斯汀買一棟房屋就會發(fā)現(xiàn)市場上只有16%的房屋是他們能負擔(dān)得起的。奧斯汀需要提供定價在113000 美元和240000美元之間的房屋，以便年均收入在35000美元至75000美元之間的承租人購買。在許多城市，對保障性住房的需求，一部分是通過公寓、排屋等來滿足。然而，在奧斯汀這種類型房屋的數(shù)量非常有限。 （四）奧斯汀住房保障財政預(yù)算和支出 奧斯汀地方政府每年度的財政投資計劃主要包括七個方面的住房和社會發(fā)展事項，具體為無家可歸/特殊需要者救助、租賃者援助、購房者援助、房主援助、房屋開發(fā)援助、商業(yè)振興、小企業(yè)援助，另外還包括債務(wù)服務(wù)、獎勵資金、政府管理資金等。而從奧斯汀住房和社區(qū)發(fā)展機構(gòu)財政投資資金的來源來看，來自美國住房和城市發(fā)展機構(gòu)的聯(lián)邦資金包括社區(qū)發(fā)展整體補助金、房屋投資合伙計劃、艾滋病患者的住房計劃、緊急住房庇護津貼、流浪者保護和快速住房安置補助金、社區(qū)穩(wěn)定計劃等方面的資金，另外還有來自地方政府的資金，包括可持續(xù)發(fā)展基金、一般義務(wù)債券、房屋信托基金、大學(xué)聯(lián)合房屋信托基金等。不難看出，上述諸多事項類別都涉及城市住房保障，下面從2009-2010年具體的財政投資預(yù)算來進行分析。 從下圖1預(yù)算資金組成來看：首先，發(fā)行一般義務(wù)債券融資籌資占了很大比例，這部分資金中有很大部分將由政府分配用于住房保障相關(guān)事項，比如興建公共住房，租房購房補貼等。其次，建立信托基金也是財政籌資的重要渠道，包括房屋信托基金等，都將用于住房保障。再有，政府為解決不同人群的住房問題專門設(shè)立了許多種類的資金支持補助計劃，雖所占比例不高，但作用十分明顯，使奧斯汀的住房保障資金具有穩(wěn)定來源。從來源來看，聯(lián)邦政府專項資金約占54%，地方政府自籌資金約占46%。 就資金使用和受益對象分析，從表1與圖2來看，有相當(dāng)部分的財政預(yù)算資金將用于住房供給與住房保障領(lǐng)域。其中房屋開發(fā)商援助資金占到44%，用于公私合營建設(shè)住房；而購房者、承租人、業(yè)主、流浪者的援助資金占到23%，受援助的人數(shù)接近1.2萬人次，保障對象約占總?cè)丝诘?5%左右，直接用于保障對象的資金約占17%。 三、奧斯汀市住房保障模式 結(jié)合奧斯汀的住房保障工作模式的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)奧斯汀的住房保障模式與美國目前最普遍的住房保障模式基本一致，按住房保障所涉及的對象不同，可將住房保障的運作模式分為增加供給和補貼需求兩大類，見下圖。而從保障面來分析，其住房保障主要包括承租人、購房者、業(yè)主、房屋開發(fā)商這四個方面的對象。 （一）增加供給模式 增加供給模式是指由聯(lián)邦政府支付全部或者部分資金給奧斯汀住房和社區(qū)發(fā)展辦公室或者私營開發(fā)商，由他們新建或者修復(fù)現(xiàn)有的建筑以增加全市保障性住房供給。增加供給模式可以分為兩種：一是由奧斯汀地方政府直接興建公共住房；二是政府通過向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或非盈利機構(gòu)提供低息貸款或減免地價款等措施，刺激其興建保障性住房，包括私營和公私合營建設(shè)。 1、政府直接出資興建保障性住房 政府直接出資興建保障性住房的典型是公共住房。這些公共住房直接提供給需要保障的租戶和購房者。這一模式的資金主要通過發(fā)行債券、信托基金等方式獲得。奧斯汀是唯一將與經(jīng)濟適用住房有關(guān)的項目和服務(wù)最大化的城市。奧斯汀房屋金融公司獲得德克薩斯州法律授權(quán)，發(fā)行債券來支持保障性住房建設(shè)、修復(fù)等。2006年奧斯汀選民們就曾支持發(fā)行 5500萬元一般義務(wù)債券，以增加經(jīng)濟適用住房供給。例如，2009-2010年奧斯汀政府專門安排3%的債務(wù)服務(wù)預(yù)算資金用于債券付息等。 2、政府補貼其他企業(yè)建保障性住房 1961年聯(lián)邦政府開始熱衷于和私人機構(gòu)合作，為營利性開發(fā)商和私人投資者提供優(yōu)惠政策從而鼓勵他們開發(fā)廉價房（即私營或公私合營，PPP模式）。支持私營企業(yè)開發(fā)保障房的政策主要體現(xiàn)在抵押貸款優(yōu)惠上，并且均有項目計劃予以支持，奧斯汀很早就鼓勵私營部門發(fā)展經(jīng)濟適用房，其中包括一般修繕項目資助計劃、新建和重大修繕項目計劃、房屋投資合作計劃等，每年財政均有一定比例的預(yù)算資金給予支持。2009-2010年奧斯汀政府財政預(yù)算中有44%的房屋開發(fā)商援助資金用于鼓勵補貼開發(fā)商興建保障房，如用于低利率開發(fā)貸款、低息住房抵押貸款及開發(fā)商租金補貼等。 �。ǘ┭a貼需求模式 補貼需求模式著眼于直接給中低收入群體提供資金援助，以提高居民住房消費能力。補貼需求模式分為兩類：一是租房補貼，如租房優(yōu)惠券計劃；二是購房補貼，在居民購房環(huán)節(jié)給予一定的金融、稅收減免政策與優(yōu)惠補貼。 1、租房補貼 租房補貼政策的典型代表是租房券。租房券能幫助低收入者在私人住房市場上租得現(xiàn)房，該券可用來支付超過住戶稅前收入30%的房租部分。目前租房券是美國對低收入群體提供住房保障的最重要的模式，同時對住房租金的控制也起到了很大作用。2009-2010年度奧斯汀市政府財政預(yù)算中安排3%的資金用于承租人援助，人均每年租金補貼在1533美元的水平，獲得此項援助的家庭數(shù)位754戶，以此最大限度減輕租房者的租金負擔(dān)。 2、購房補貼 政府為了提高低收入和少數(shù)種族住戶的自有房率采取了一系列購房補貼政策。購房補貼政策是針對以下兩方面限制而采取的措施。一是解決首付不足的政策，包括降低首付額，降低抵押貸款利率，或者提供資助來支付全部或部分首付。二是解決收入不足的政策，包括提供補貼和降低抵押貸款標(biāo)準(zhǔn)等。2009-2010年度奧斯汀市政府財政預(yù)算中安排4%的購房者援助和10%的業(yè)主援助資金，用于購房專項補貼，人均每年購房補貼為3000美元到4000多美元不等，此項援助共惠及1559戶，保障標(biāo)準(zhǔn)較高、覆蓋面較廣。 四、奧斯汀市住房保障體系對長沙的啟示 長沙市作為湖南省會，與奧斯汀市屬同一級別城市，在一定程度上具有可比性。雖然經(jīng)濟社會不如奧斯汀發(fā)達，但人口卻比奧斯汀多，因此住房保障也是長沙十分重要的問題。近年來，長沙的住房保障事業(yè)正在蓬勃發(fā)展，在經(jīng)適房實物分配和貨幣補貼、廉租房實物配租與租金補貼、公租房建設(shè)以及棚戶區(qū)改造等方面取得了很大進展，但實施中仍然會遇到政策、制度、資金等方面的問題，基于長沙市的社會發(fā)展實際以及政策的可行性，從分析奧斯汀住房保障體系中得到啟示，結(jié)合長沙住房保障的實際情況，提出完善長沙住房保障體系的建議。 1、合理確定住房保障對象和規(guī)模 奧斯汀通常將住房保障的主要對象界定為社會的低收入群體，那么低收入群體的確定則按照美國官方界定的貧困線來解決，將收集的各種家庭最低食品預(yù)算的數(shù)據(jù)乘以3就得到了不同規(guī)模家庭的貧困線估計值。政府為每類家庭估計了一個最低食品開支預(yù)算，將這個數(shù)字乘以3就得到了官方的貧困預(yù)算，收入低于官方貧困預(yù)算的家庭被認為是貧困低收入家庭。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，2010年奧斯汀約有13%的人為低收入人群，需要納入住房保障。而根據(jù)長沙經(jīng)濟發(fā)展實際，僅保障低收入群體還遠遠不夠，中等收入人群也應(yīng)納入保障范圍。長沙目前總?cè)丝诮咏?00萬，城鎮(zhèn)人口400余萬，城鎮(zhèn)年人均可支配收入為22814元，借鑒奧斯汀這一貧困線界定方法估算，長沙將約有15%的低收入人口，也就是有60余萬低收入人群需要納入保障范圍，通過這一方法確定的保障規(guī)模比較合乎實際。 2、實行住房保障對象分類保障 目前奧斯汀根據(jù)家庭中值收入的不同百分比將住房保障對象分為低收入、收入很低、超低收入三個級別，并且對這三個類別的人群分別實施不同程度的住房保障標(biāo)準(zhǔn)。這樣做有利于合理、公平的分配住房保障資源，做到物盡其用，使需要保障的人們都能得到安置。而在我國，對于中低收入家庭的界定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，也是一個難點，經(jīng)適房、廉租房、公租房等分類保障的標(biāo)準(zhǔn)也不太明確，容易造成公共資源浪費。目前，長沙將住房保障家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)確定為上年度城市居民人均可支配收入的75%，標(biāo)準(zhǔn)過于單一籠統(tǒng)，因此長沙可以借鑒奧斯汀的先進方法，在已有的保障標(biāo)準(zhǔn)下結(jié)合長沙經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對保障對象進一步細化，形成更加科學(xué)具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)。套用奧斯汀的標(biāo)準(zhǔn)，首先政府嘗試確定長沙家庭中值收入，再由80%、50%、30%來確定不同等級，然后分別進行分類保障，屬于家庭中值收入80%等級的由于收入相對不低，采用經(jīng)適房保障比較適宜；屬于家庭中值收入50%等級的家庭收入較低，可根據(jù)情況選擇經(jīng)適房或者公租房保障；屬于家庭中值收入30%等級的家庭收入很低，采用廉租房保障最為合適。這樣可大大減少住房保障違規(guī)行為的發(fā)生，提高保障性住房的有效利用率。 3、分類確定住房保障力度和標(biāo)準(zhǔn) 奧斯汀政府對住房保障的財政投入是巨大的，也是多層面、全覆蓋的，從建房、購房到租房都有一整套財政預(yù)算，其中對于租房購房補貼的投入很多，發(fā)放租房補貼具有成本低、效率高、有利于退出機制的建立。這一點值得我們根據(jù)實際情況學(xué)習(xí)借鑒。2010年，奧斯汀發(fā)放的租房、購房補貼資金約占財政預(yù)算的17%。長沙也可針對不同的保障模式給予不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)長沙的經(jīng)濟發(fā)展和居民消費情況，目前長沙對租房的補貼標(biāo)準(zhǔn)比較合適，廉租房租賃中無房戶每人每月補貼160元，住房困難戶每人每月補貼80元，雖沒達到全保程度，但補貼水平基本能解決實際困難；公共租賃住房租金補貼標(biāo)準(zhǔn)初步定為以家庭申請的每戶每月補貼140元，以個人申請的每人每月補貼70元。購房補貼方面，經(jīng)濟適用房貨幣補貼分為5萬和8萬元兩個檔次，另外利用住房公積金政策購房目前也發(fā)揮一定的作用。因此，長沙可以根據(jù)政府財政情況和物價水平的變動適時適度調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)，減輕中低收入人群住房負擔(dān)。但值得注意的是，美國對購房補貼與租房補貼比較均衡，有些過于強調(diào)低收入人群住房自有率。而目前長沙要實現(xiàn)高住房自有率難度較大，政府提供的租賃房也有限，基于此，長沙應(yīng)首選租房補貼，而對購房給予適當(dāng)補貼，同時要大力發(fā)展市場型租賃房，鼓勵租房可以節(jié)約社會投資，有利于整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。另外，對于投資開發(fā)保障性住房的開發(fā)商，由于保障房投資回報期長，利潤低，對開發(fā)商的資金鏈產(chǎn)生巨大壓力，政府對于開發(fā)商這一方面的補貼力度也應(yīng)適當(dāng)提高。 4、開發(fā)PPP模式發(fā)展保障性住房 奧斯汀很早就采用了住房保障公私合營模式，對私營開發(fā)商開發(fā)公共住房給予很多優(yōu)惠鼓勵政策，如2010年奧斯汀政府有44%的財政預(yù)算用于房屋開發(fā)商的援助，這不僅大大解決了公共住房的供給問題，也同時解決了住房保障的投資資金問題。目前，我國保障性住房的建設(shè)模式依然是以國家、政府為主導(dǎo)，而政府的能力畢竟有限，由于這一制度上的限制，資金瓶頸是始終制約住房保障發(fā)展的最大難題。雖然現(xiàn)在很多城市開始了鼓勵社會力量參與保障房建設(shè)的嘗試，如上海等，但遠不成熟。目前長沙正在大力發(fā)展公共租賃住房，需要引進社會資金數(shù)額巨大，這是嘗試PPP模式的很好機會。長沙結(jié)合奧斯汀的PPP模式，引入市場機制，多元化鼓勵獎勵優(yōu)惠措施，在住房保障方面實現(xiàn)政府部門與私人部門的合伙合作，集中社會力量和社會資本發(fā)展住房保障，合作渠道主要包括政府組織、私人機構(gòu)參與經(jīng)適房、廉租房、公租房建設(shè)，即政府主導(dǎo)、私人房地產(chǎn)公司積極配合參與的形式；政府低價回購私人機構(gòu)所建房屋；私人機構(gòu)參與修復(fù)、改建、維修和物業(yè)管理等。其中，私營部門參與開發(fā)后如何收回投資和盈利仍是關(guān)鍵，這就需要政府投入一定規(guī)模的資金用于補貼、援助和鼓勵。從目前長沙保障房公私合營開發(fā)的規(guī)模、速度來看，處于起步階段，政府預(yù)留住房保障預(yù)算資金總額的30%左右用于PPP模式的發(fā)展比較符合實際。 5、建立中央、省、市本級三級財政支持體系 奧斯汀將住房保障列入財政年度預(yù)算，資金分別來源于聯(lián)邦和地方政府，包括無家可歸者、租賃者、購房者、業(yè)主、房屋開發(fā)商等投資計劃，投資額度百分比在預(yù)算中早已確定。據(jù)此可發(fā)現(xiàn)奧斯汀住房保障體系具有一個特點，建立了健全的聯(lián)邦、地方政府多級財政支持體系，住房保障資金的使用、分配都有項目計劃給予支持，保證項目資金的足額到位。長沙也應(yīng)借鑒這一做法，建立一套完整地中央、省、市本級三級財政支持體系，三級配套財政預(yù)算資金的比例約為2：3：5比較合適，地方政府將是住房保障資金的主力來源。就市本級來說，市政府平均每年度為住房保障配套的資金規(guī)模大約為6億元，資金主要來源于住房公積金增值收益、土地出讓凈收益、政府財政預(yù)算資金等。另外，針對住房保障資金的分配使用，中央、省、市三級都要設(shè)計一套完善的項目計劃預(yù)算體系，如經(jīng)適房投資計劃、公租房投資計劃等，配以合理的財政預(yù)算比例，形成穩(wěn)定的資金鏈，不至于造成資金的無序利用和浪費。 6、探索住房保障債券融資模式 奧斯汀市在解決住房保障資金問題上很早就開始嘗試債券融資模式。2006年11月，奧斯汀市民贊成發(fā)行一般義務(wù)債券，以增加購房者和中低等收入家庭的住房機會。債券包計劃于2006 年11月由選民通過，包括5500萬美元住房保障資金，其中3300萬美元被分攤用于租金，2200萬美元用于超額的購房計劃。由此可見，發(fā)行債券用于住房保障融資在奧斯汀取得了成功，對住房保障作用相當(dāng)大。而我國在這一塊還比較薄弱，正在加速發(fā)展中。2011年6月，國家發(fā)改委便發(fā)文利用債券融資支持保障性住房建設(shè)，鼓勵投融資平臺公司和其他企業(yè)申請發(fā)行企業(yè)債券，為保障房建設(shè)籌措資金。在目前住房保障資金籌措難度大的前提下，長沙應(yīng)該很好的利用這一政策，政府可考慮每5年或者每10年周期性的發(fā)行住房保障債券，發(fā)行規(guī)模和總額依需求而定，均衡的分配到每個年度使用，同時配套債券服務(wù)預(yù)算資金用于債券發(fā)行利息等的投入，以此來繁榮住房保障債券融資平臺，解決資金瓶頸問題。 7、強化住房保障退出管理機制 奧斯汀對住房保障的退出十分重視，形成了一套比較完整的退出執(zhí)行方案。目前，長沙在保障性住房退出機制方面政策措施還比較缺失，省內(nèi)有嘗試廉租房“共有產(chǎn)權(quán)”試點，但也處于起步階段，制度還不成熟。我們可以學(xué)習(xí)奧斯汀市先進的做法，形成一套嚴密的退出循環(huán)機制，加大對保障住房退出的動態(tài)監(jiān)管監(jiān)測力度。一是對住房保障對象的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)、住房困難戶標(biāo)準(zhǔn)和保障面積實行動態(tài)管理，一旦保障對象的家庭收入發(fā)生變化，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時做出相應(yīng)調(diào)整，以有效解決保障住房供給與實際保障對象錯位的問題；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，強化社會監(jiān)督，加大違法違規(guī)處罰力度；三是進一步規(guī)范房屋租賃市場，對有效住房資源進行合理有效配置。在具體的制度設(shè)計上，可考慮對租戶的收入每年進行嚴格核定，當(dāng)收入超標(biāo)準(zhǔn)時，累進計算房租，如果在收入超標(biāo)的情況下連續(xù)租住超過一定時間則必須清算和退賠已獲得保障資金并強制退出，確保保障性住房的福利由需要保障的人享受。 |